内容提要:“人类命运共同体”这一概念是对当下国际社会或国际关系的最新概括,也隐含着中国政府对全球治理和国际法治走向的判断。人类命运共同体的成员仍然为国家,国际法的“国家本位”特征不会出现根本性改变,但安危与共的意识会引导国际法向“国际社会本位”的方向发展。“人类命运共同体”的理念只有转化为国际法律制度才能更易于实现其价值。在这一过程中,要注重话语的普及、国内立法的转化、国际组织造法功能的运用以及非政府组织作用的发挥。

   

   关键词:人类命运共同体;国家本位;国际社会本位;人本主义国际法;国际造法

   

   在2017年10月举行的中国共产党第十九次全国代表大会上,习近平总书记再次呼吁“各国人民同心协力,构建人类命运共同体”。自2012年11月“人类命运共同体”的理念被写进党的十八大报告以来,中国领导人在不同场合多次重申和阐释这一理念。构建人类命运共同体不仅是中国新时期的重要外交政策,也隐含着中国政府对全球治理和国际法治走向的判断。因此,有必要对“人类命运共同体”理念在国际法方面的意义加以考察。

   

一、人类命运共同体是以国家为成员的共同体


   人类命运共同体的概念首先涉及国际法的调整对象问题。国际法以国际关系为调整对象。因此,从国际法学角度来解读“人类命运共同体”的理念首先需要考虑这一理念中的“共同体”与以往所说的“国际关系”及“国际社会”是何种关系,人类命运共同体理念的提出是否意味着国际法调整对象的改变?社会科学意义上的“共同体”应该是由关系密切的若干成员所构成的一个群体。例如,欧盟是由28个成员国所构成的一个国家的共同体;“法律人”则是由法官、检察官、律师、法学教育工作者、社会法律服务者以及立法机构成员等所组成的共同体。人类命运共同体这一概念容易使人认为其是“人类”或“人”的共同体,但实际上,这一共同体的成员仍然是国家。从这一概念的倡导者习近平的讲话中可以看到,他所说的“人类命运共同体”指的是演进中的“国际社会”。在2014年6月28日举行的和平共处五项原则发表60周年纪念大会上的讲话中,习近平提到“国际社会日益成为你中有我、我中有你的命运共同体”。2015年9月22日,习近平在对美国进行国事访问前夕接受美国《华尔街日报》书面采访时谈道,中国愿同联合国广大成员国一道,“推动建设以合作共赢为核心的新型国际关系,完善全球治理结构,共同构建人类命运共同体”。可见,习近平所说的“人类命运共同体”是国际社会的一种存在状态。

   

   什么是国际社会?国际社会可以说是一种相对发达的国际关系,或者说是对国际关系的一种比较乐观的表述。在一些人眼里,国际关系的本质是国家之间的利益冲突,即使存在某种国际秩序,那么这种秩序也不过是大国霸权或大国之间相互制衡的结果。然而,另外一些人则对国际关系持较为乐观的立场。按照英国学者赫德利·布尔(Hedley Bull)的观点,当一群国家意识到它们之间存在着某些共同利益和共同价值,并认为在其相互关系中应遵守某些共同的规则并参与共同机制的运作时,国际社会(society of states或international society)便形成了。人们在使用“国际社会”和“国际关系”等概念时,通常是以国家作为“成员”、“主体”或“行为体”的。中国领导人在阐述“国际社会”这一概念时也将国家作为国际社会的成员。例如,2014年7月15日,习近平在接受拉美四国媒体联合采访时指出:“世界各国不分大小、强弱、贫富,都是国际社会的平等成员”。2015年3月28日,习近平在博鳌亚洲论坛2015年年会上所发表的主旨演讲中谈到:“迈向命运共同体,必须坚持各国相互尊重、平等相待。各国体量有大小、国力有强弱、发展有先后,但都是国际社会平等一员”。

   

   人类命运共同体是国际社会的一种形态,而国际社会的实质是国际关系。国际关系的主体是国家,国际社会的成员是国家,人类命运共同体的成员也还是国家。不仅理论上如此,现实中也是这样。尽管国家的基本构成要素之一是其人民(居民),但在国际社会中是国家在代表其人民表达意志。面对事关全人类命运的问题,诸如贫富分化、地区冲突、恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等,都是由国家来为其人民表达立场、磋商对策并实施相关措施。虽然国家的权力来自人民,但在国际交往中,一国应推定对方国家是在代表其人民行事,而无权质疑对方国家的代表身份。当今国际社会应对国际性问题的基本手段是通过谈判缔结条约并加以遵守,而无论是条约的缔结还是条约的实施,其主体均为国家。“国际条约可以溯及远古”,其迅速发展则是近百年间的事情。二战结束以后,国际条约不仅不断扩展其覆盖领域,其调整的社会关系也趋向具体,在国际社会的各个领域几乎都可以看到国际条约的存在。国家缔结条约,国家也主动或被动地履行条约。尽管违反条约义务的情况时有发生,但在绝大多数情况下国家会依据条约,或者说是依据国际法行事。因此,国家主权及领土完整基本上得到尊重,一国对另一国家的外交领事机构和官员会提供特别的礼遇和优待,一国会依据约定取消某些进出口商品的关税或其他非关税措施,国家间的纠纷会依据事先约定的程序加以解决。国家倾向于遵守条约义务的内因在于希望以自身的守法行为向国际社会传递一种肯于合作的信息,从而期待其他国家也同自己一样接受条约约束,以共同营造一个和平共处、合作发展的国际环境。国家倾向于遵守条约义务的外因则在于违反条约会遭到相关国家的报复甚至集体制裁。正因为如此,世界范围内的事务中更被关注的是“国际事务”,世界范围内的各种关系中更被看重的是“国际关系”。相比之下,尽管公司及其他各种非政府组织也在世界上扮演着重要角色,但它们毕竟须依一国法律设立,须遵循相关国家法律行事,须接受相关国家的司法管辖并可能被相关国家强制承担法律责任,因而无法与国家相提并论。

   

   基于上述分析,我们可以看到,“人类命运共同体”的成员只能是国家,而不是“人”或者“人类”。在世界范围内,一切“人际关系”都无法脱离“国际关系”的框架。必须首先确定国家之间的权利义务关系,才可以明确人与人之间的权利义务关系。今天,之所以强调“人类命运”,是因为我们当前所面临的许多问题都事关全人类共同命运。自上个世纪末以来,世界进入了一个高风险、多危机的时期。亚洲金融危机、美国“9·11恐怖袭击”、全球性金融危机、埃博拉病毒事件等连续爆发,网络安全、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延,从而构成了对全人类的共同威胁。这些威胁不因为地理位置、社会制度、文化传统等因素的不同而有所差别,并且“没有哪个国家能够独自应对人类面临的各种挑战,也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛”。正因为全人类面临共同的风险、具有共同的利益,因此必须据此出发来建立符合全人类利益的新型国际关系以及更为理想的国际社会。由于“人类命运共同体”是国家的共同体,因此,在“人类命运共同体”的构建过程中不会弱化国家的地位或作用。恰恰相反,在这一过程中,国家的作用需要增强。中国领导人在提出“人类命运共同体”理念的同时,也一直在强调加强国家间的合作。2015年9月23日,习近平在接受美国《华尔街日报》采访时谈到:“希望这次访问能向国际社会发出中美加强合作、共同应对全球性挑战的积极信息”。“中方愿同美方携手应对重大全球和地区性问题,已经做了很多事,还将继续做下去。”2017年9月26日,习近平在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上发表主旨演讲,再次重申:“世界命运应该由各国共同掌握,全球事务应该由各国共同商量”。中国领导人的上述讲话都表明,在“人类命运共同体”的构建过程中,必须依靠国家的作用。人类命运共同体的概念可能会使人联想到近年来一些学者所提出的“人本主义的国际法”的概念。何志鹏教授是较早提出并系统阐述“人本主义的国际法”的学者。他认为:“人本主义的国际法意味着国际法注重人的利益需求、为人的幸福而服务,首先而且主要是一种精神本质、价值追求。”他对人本主义的国际法的特征做出如下归纳:一是私人的权利和义务越来越多地为国际法所规定;二是私人越来越多地参与国际法的运作过程,包括立法过程、法律执行过程和司法过程;三是人的存在与发展在国际法价值体系中越来越受到重视;四是在某些情况下个人已被赋予国际法人格。与“人本主义国际法”相对应的是“国本主义国际法”。后者的基本特征为:“整个的国际法体制以国家为起点,以国家的独立和彼此尊重为开展关系的尺度;国际社会以主权国家为交往的基本单位、国际法以主权平等和独立为基本的原则、国际法规范的订立与执行建立在国家利益至上的基础之上。”何志鹏等学者敏锐地察觉到当代国际法对个人利益关注的加重以及个人对国际法影响的加深,并认为国际法会逐步突破“国家之间的法”的界限,给个人以更大空间。应该说,“人本主义的国际法”的概念有其现实基础和理论价值。

   

   与“国际关系”和“国际社会”等概念相比,“人类命运共同体”这一概念更突显对“人类”或“人”的关注,因此,更具有“人本主义”的色彩。但应该注意的是,无论是国际法人本化的发展,还是人类命运共同体的构建,都无法改变一个根本性的事实,即:国际法对个人的关注或影响还需通过国家间权利义务的安排方能实现。一方面,国际法不可能不关注人或特定人的利益,另一方面,个人利益在国际层面的实现必须要依赖国家的行为。

   

   国际法作为国家之间的法,当然要以国家作为权利义务主体。但国家从来都是为人来服务的。而且,由于国家其实是一个拟制的法律主体,而拟制的国家是不可能实际地享受利益的,因此,国际法所确定的国家利益最终仍要落实在人的身上。从这个意义上说,国际法自始就是人本主义的。以世界贸易组织规则(以下称WTO规则)为例,WTO规则是一套有关国际贸易管理的国际法规则,调整的是成员方(基本上是国家)之间的权利义务关系,因此,应该是典型的“国本主义的国际法”。但事实上,无论是成员方的权利还是义务最终仍旧要落在其国民身上。例如,关于关税减让,虽然表现为国家之间的权利义务关系,但实际因此而受益的是相关产品的进出口商、制造商乃至消费者(当然也会有相关企业受到不利影响)。从1947年以来,关税与贸易总协定及其继任者WTO不断地通过缔约方之间的谈判一次次地削减关税,削减各种非关税壁垒,制定与贸易相关的知识产权协议、投资措施协议等,促进贸易与投资的自由化,给商人的跨国商事交往提供了前所未有的便利环境,这又不能不说WTO规则是“人本主义的国际法”。

   

   既然国际法从来都是为了人的利益,那么为什么直到今天才会提出“人本主义的国际法”的概念呢?其主要原因可能在于:以往国际法的人本主义主要表现为赋予个人利益,而二战结束以来所发展起来的某些国际法不仅赋予个人利益,而且还赋予个人权利。国际法赋予个人权利意味着个人可以依据国际法向其他主体(包括国家)提出主张。这主要发生在两个领域,一是人权领域,二是国际直接投资领域。人权问题原本是一个国内法问题。从第一次世界大战结束之后,人权问题开始出现在国际条约中。1948年12月10日由联合国大会所通过的《世界人权宣言》标志着人权问题开始系统地进入国际法领域。虽然国际人权法规范的主要还是国家之间的权利义务关系,但个别的人权条约已经规定个人可依据条约就人权问题对一国政府提出主张。国际法在国际投资领域赋予私人权利的是《关于解决国家与他国国民之间投资争议公约》(“华盛顿公约”)。由该公约所创设的解决投资争议国际中心(ICSID)可基于缔约国和另一缔约国国民的协议裁决它们之间因投资而产生的法律争端。关于解决争端所适用的法律,《公约》第42条第1款规定:“仲裁庭应依照双方可能同意的法律规则对争端作出裁决。如无此种协议,仲裁庭应适用作为争端一方的缔约国的法律(包括其冲突法规则)以及可能适用的国际法规则”。

   

   《华盛顿公约》为私人依据国际法向国家主张权利提供了条约依据。

   

   尽管当代国际法已有向个人赋予权利的实践,但从总体上看这并非主流,而且个人若要获得国际法上的权利仍要依赖于国家的同意,要基于国家间的安排,而不可能由个人自主安排。无论是在人权领域还是国际投资领域情况都是如此。

   

二、人类命运共同体将孕育国际社会本位的国际法


   “人类命运共同体”的理念不仅涉及国际法的调整对象问题,也涉及国际法的“本位”问题。有学者指出,从国内社会到国际社会,法律体系经历了一个从个人本位到国家本位再到国际社会本位的演进过程,而“建设人类命运共同体的主张,恰恰与国际社会本位理念相呼应”。虽然,当下的国际法还是国家本位的法律体系,但“人类命运共同体”理念将引导国际法朝着国际社会本位的方向发展。关于什么是法律的“本位”,目前还没有一个普遍接受的定义,但通常认为法的本位即为法的价值的立足点,或者说是法的价值取向。当我们说“个人本位的法”,即是说该类型的法以尊重和保护个人利益为主要目标或价值追求;而“社会本位的法”自然是以维护社会利益为主要目标或价值取向的法。

   

   现实中的国际法仍然是国家本位的国际法。由于当今国际法的主要创设方式是缔结国际条约,因此,考察国际法是国家本位的法还是国际社会本位的法只需考察现有的国际条约体现了何种价值追求——是以国家利益为追求目标,还是以国际社会利益为追求目标。关于条约的缔结,《维也纳条约法公约》第53条规定:“条约在缔结时与一般国际法强制规律抵触者无效。就适用本公约而言,一般国际法强制规律指国家之国际社会全体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质之一般国际法规律始得更改之规律”。可见,国际法并不要求条约须以国际社会利益为追求目标,而只是确立了条约不得违背“国际法强制规律”这样一个消极标准。因此,在不违背实际上难以确定的“国际法强制规律”的前提下,各缔约国可以自行确立条约的内容。由此所缔结的条约自然会倾向于以各缔约国的利益,而不是国际社会利益为追求目标。

   

   我们无法一一考察众多国际条约的内容,但可以从一些个例来推断条约是以缔约国的国家利益为追求目标的。美国是许多国际条约的缔约国和倡导者,美国同时也拒绝参加一些重要的国际公约并退出了一些公约。美国政府从不掩饰条约应符合本国利益的立场。这种立场表现在如下几个方面。首先,通过条约的谈判和缔结推行美国的主张,例如,通过双边投资协定范本的制作,指导其投资协定的对外谈判,将“市场准入的国民待遇”等新规则纳入其与他国缔结的投资协定当中。其次,通过国内的条约审批程序,进一步审查条约对美国利益的影响,通过不予批准或制定国内法的方式消除条约可能对美国利益带来的负面影响。例如,对于美国政府参与谈判的《国际贸易组织宪章》(“哈瓦那宪章”),由于美国国会认为不符合美国利益而未予批准。对于美国加入世界贸易组织,由于担心美国会受到诸多约束,美国国会专门制定法律,规定美国联邦法律的效力高于WTO规则,任何人不得依据WTO规则向美国政府主张权利。再次,对于已经签署甚至批准的国际条约,如果被认为不符合美国的利益,美国也可以宣布退出。例如,2017年1月23日,美国总统签署行政命令,宣布美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP);2017年6月1日,美国总统又宣布美国退出《巴黎协定》。最后,美国也会为了本国利益而要求其他缔约方就现有条约重新谈判。特朗普就任美国总统以来不仅宣布退出了TPP和《巴黎协定》,还要求加拿大和墨西哥就《北美自由贸易协定》的修改展开谈判。

   

   有关条约的国际实践,还有一个新的、重要的实例是英国退出欧洲联盟(“脱欧”)。由于许多英国人对欧盟的某些政策不满,英国政府于2015年5月向下议院提交并公布了有关“脱欧公投”的议案。一年后举行的脱欧公投的结果为,支持脱欧选民票数占总投票数52%,支持留欧选民票数占总投票数48%。2017年2月1日,英国议会下议院投票通过政府提交的“脱欧”法案,授权首相启动“脱欧”程序。目前,英国与欧盟正在就脱欧事宜进行谈判。无论人们如何解读英国与欧盟之间几十年间的恩恩怨怨,有一点应该是毋庸置疑的,即无论是英国的“入欧”还是“脱欧”,都是着眼于英国的利益,而不是国际社会的利益。

   

   从以上事例可以看出,在是否参与国际条约的订立以及缔结何种内容的国际条约完全可由一国自主决定的情况下,以条约为主要表现形式的国际法必然要以相关国家的利益为追求目标,而很难成为以国际社会为本位的法。国际法难以实现国际社会本位的根本性原因,在于国际社会是一个“平面”的社会结构,各社会成员法律地位平等,而并不存在一个超越国家之上的“世界政府”。在国内社会,可以由超越(或曰“代表”)普通社会成员的立法机构从“社会本位”的立场来创设法律规范,而这在国际社会中是难以实现的。举例来说,一国的立法机关可以通过税法来进行财富的二次分配以力求达到公平的社会效果,而国际社会中则无法要求富国交出某些财产以扶助穷国,除非富国愿意做这样的善举。国际社会之所以是一个“平面”的社会,又在于各国都具有主权。国家主权经常被解读为国家的权力或权利,但事实上,主权是国家的身份。身份的实质在于明确不同实体之间的关系。每个国家的领土、人口、经济发展水平和社会制度不尽相同,但由于各国均享有主权,各国的法律地位是平等的。国际法的诸项基本原则,如互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处等,均是国家享有主权的结果。

   

   中国领导人在倡导构建“人类命运共同体”的同时,始终强调国家主权的重要性。2014年7月16日,习近平在巴西国会发表演讲时指出:“维护和弘扬国际公平正义,必须坚持主权平等。主权是国家独立的根本标志,也是国家利益的根本体现和可靠保证”。2017年1月18日,在联合国日内瓦总部所作的题为《共同构建人类命运共同体》的演讲中,习近平再次强调:“主权平等,是数百年来国与国规范彼此关系最重要的准则,也是联合国及所有机构、组织共同遵循的首要原则。主权平等,真谛在于国家不分大小、强弱、贫富,主权和尊严必须得到尊重,内政不容干涉,都有权自主选择社会制度和发展道路。……新形势下,我们要坚持主权平等,推动各国权利平等、机会平等、规则平等”。在国家主权地位难以撼动的情况下,国际社会的基本结构不会发生改变,国际法的创设机制不会发生改变,国际法的国家本位特征也难以发生根本性改变。然而,“人类命运共同体”的理念则有可能促使未来的国际法更多地考虑国际社会的整体利益,从而推动国际法朝着国际社会本位的方向发展。其原因在于,“人类命运共同体”的理念将引导各国普遍接受安危与共的共识,从而脱离完全根据本国利益进行决策的传统模式。

   

   人类命运共同体的概念明确表达了安危与共的内涵。习近平也在许多场合下对此作出阐释。例如,2014年7月16日,习近平在巴西国会发表题为《弘扬传统友好共谱合作新篇》的演讲中说:“我们应该倡导人类命运共同体意识,在追求本国利益时兼顾他国合理关切,在谋求本国发展中促进各国共同发展,建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系。我们应该倡导共同、综合、合作、可持续安全的理念,尊重和保障每一个国家的安全,加强国际和地区合作,共同应对日益增多的非传统安全威胁。”在此,他强调了共谋发展和共担风险的理念。2015年10月21日,习近平在伦敦金融城市长晚宴上所发表的演讲中,再次提出,“当今世界,相互联系、相互依存是大潮流。随着商品、资金、信息、人才的高度流动,无论近邻还是远交,无论大国还是小国,无论发达国家还是发展中国家,正日益形成利益交融、安危与共的利益共同体和命运共同体”。这里,他特别使用了“安危与共”的概念。安危与共的理念在人类社会中早已被普遍接受。汉语言中的“同舟共济”、“患难与共”、“和衷共济”、“休戚与共”及“风雨同舟”等成语均表达了同样或近似的含义。在国际社会中,只有在各种自然现象与社会现象对各国会产生普遍和重大影响时,安危与共的意识才明晰起来。

   

   恐怕没有哪一个历史时期,各国的利益像今天这样关联得如此深刻,正应了“一损俱损、一荣俱荣”那句老话。所谓“一损俱损”是指当今的许多损害是难以限制在一国境内的,一国受到损害的同时,也会波及其他国家。“一个国家的粮食安全出现问题,则饥民将大规模涌向别国,交通工具的进步为难民潮的流动提供了可能,而人道理念的进步又使拒难民于国门之外面临很大道义压力。……气候变化带来的冰川融化、降水失调、海平面上升等问题,不仅给小岛国带来灭顶之灾,也将给世界上数十个沿海发达城市造成极大危害。资源能源短缺涉及人类文明能否延续,环境污染导致怪病多发并跨境流行。”能够给国际社会带来普遍危害的不仅是自然现象,也包括社会现象,即人为事件。例如,由于政府监管不力而在一国发生的金融危机,可以像瘟疫一样迅速地传播到全球,其负面影响甚至可以持续数年之久。因此,“一损俱损”的现实使各国的命运紧密联系到一起,各国必须树立新的利益观,不要把人类的事情弄得更糟。所谓“一荣俱荣”是指在全球化的现实中一国获取利益的同时也能为其他国家带来益处。例如,一国的经济发展会为其他国家带来发展机会;一国的环境治理也会使邻国及其他国家受益。“一荣俱荣”的现实可能性提醒各国摈弃以邻为壑的思维,不将自己的利益建立在伤害他国的基础上,而是互利共赢,相得益彰。“安危与共”的基本内涵是共享安乐,共担危难。其中,共享安乐的积极含义是指各方共同努力以增进大家的福祉,而共享安乐的消极含义则在于不损人利己;共担危难的积极含义是指齐心协力化解共同面临的危难,而共担危难的消极意义是要求不从事危及他人的事情。“人类命运共同体”理念所传达出的安危与共的内涵如此重要,以至于其有可能形成一项新的国际法原则——“安危与共原则”。安危与共原则可为国家的行为设定最低标准,即不得危害国际社会的共同利益;与此同时,它也具有“规则的规则”的效用,即各种国际法规则或制度的创设,都可以凭借“安危与共”标准来加以衡量。由此,国际法所肯定的国际社会利益的比重就会逐渐增多,逐步发展成国际社会本位的国际法。

   

   安危与共原则可作为和平共处五项原则的一个补充性原则。在互相尊重领土主权,互不侵犯,互不干涉内政,平等互利和和平共处的原则当中,和平共处是核心性原则。尊重国家主权和领土完整是和平共处的基础,互不侵犯、互不干涉内政和平等互利是和平共处的主要体现。虽然“互不侵犯”和“互不干涉内政”也属于最低行为规范或消极规范,其所禁止的“侵犯”与“干涉内政”也有悖于今天的“人类命运共同体”的理念,但可与“侵犯”与“干涉内政”并列而应予禁止的国家行为还有很多,因此,有必要以“安危与共”这样一个一般性的原则加以概括。作为国际法的一项基本原则,安危与共原则对国际法的各个分支、各项制度都应该具有统辖作用。例如,国际环境法中的“预防原则”就应该是体现了安危与共原则。所谓预防原则是指“在国际性、区域性或国内的环境管理中,对于那些可能有害于环境的物质或行为,即使缺乏其有害的结论性证据,亦应采取各种预防性手段和措施,对这些物质或行为进行控制或管理,以防止环境危害的发生”。之所以要求对“可能有害”的物质或行为采取审慎的预防性手段和措施,显然是因为采取放任立场将可能危及人类的安全,从而与安危与共原则是相一致的。

   

三、“人类命运共同体”理念转化为国际法律制度的重要环节


   “人类命运共同体”的理念为新型国际关系的建立及未来的全球治理指出新的方向。为了更好地实现其价值,应将“人类命运共同体”的理念转化为国际法,并依此来规范国家间关系和指导国家在全球治理方面的合作。有学者曾对国际关系的法制化,即“国际法制化”(international legalization)的内涵与特征进行过深入的分析,认为对国际法制化可从“义务”(obligation)、“精确性”(precision)和“授权”(delegation)三个维度加以考量。所谓“义务”是指国家或其他行为体接受规则或承诺,特别是法律性质的规则或承诺的约束;所谓“精确性”是指要求、允许或禁止采取一项行为的规则是明确和清晰的;所谓“授权”是指第三方被授权来实施、解释和适用规则,解决纠纷,甚至制订新的规则。显然,“义务”越具约束性、规则的“精确性”越高、“授权”越广泛,国际法制化的程度就越高,国际关系也就越稳定,全球治理也就会更加有效和合理。但是,一种理念不会自行转化成为法律制度,因此,需要对“人类命运共同体”理念如何转化为国际法律制度的途径加以研究。从以往的国际造法实践来看,将“人类命运共同体”的理念转化为国际法律制度应注重以下几个环节。

   

   (一)将理念转化为国际法话语

   

   一种理念之所以能够转化或落实为法律制度,除了现实生活中存在对相应的法律制度的需求之外,这一理念还应该首先成为一种人们所普遍接受的话语。例如,早在《联合国海洋法公约》最终确立专属经济区制度之前,一些拉丁美洲国家即提出了“200海里海洋权”的概念。1947年6月,智利和秘鲁先后宣布建立200海里宽度的海洋管辖区域。1952年8月,智利、秘鲁和厄瓜多尔在智利首都圣地亚哥举行会议,通过了《关于海洋区域的圣地亚哥宣言》,宣布与会各国对距离海岸不超过200海里的海域具有独占性的主权和管辖权。随后,又有一些拉美国家宣布了类似的立场。拉美国家200海里海洋权的主张逐渐被一些亚洲和非洲国家所接受,于是“200海里海洋权”遂成为流行于世界的话语,并最终促使《联合国海洋法公约》确立了专属经济区制度。自2012年11月“人类命运共同体”的理念被写进党的十八大报告以来,中国政府在国内外各种场合都不断重申和阐释这一理念,使其在国际社会中逐渐被接受。2017年2月10日,联合国社会发展委员会第五十五届会议协商一致通过“非洲发展新伙伴关系的社会层面”决议,呼吁国际社会本着合作共赢和构建人类命运共同体的精神,加强对非洲经济社会发展的支持。这是联合国决议首次写入“构建人类命运共同体”理念。在2017年3月1日举行的联合国人权理事会第三十四次会议上,中国代表140个国家发表题为《促进和保护人权,共建人类命运共同体》的联合声明,使“人类命运共同体”的理念在国际舞台上再次得以宣示。通过类似的方式,“人类命运共同体”会逐渐成为国际社会所熟悉的话语。由于人类命运共同体是一个高度抽象的概念,而且也并非仅具有国际法方面的含义,因此,如果要将其转化为国际法,需要将其以法律的语言加以细化,以便于其最终转化为国际法律制度。例如,美国在最初提出其大陆架政策之后,即以法律术语细化其大陆架政策的具体内容,将其表述为:位于公海之下但邻接美国海岸的大陆架海底和底土的自然资源属于美国,美国享有管辖权和控制权;当大陆架延伸到其他国家海岸,或存在于邻近国家共享大陆架的情形时,大陆架界限应由美国会同相关国家根据公平原则确定;大陆架上覆水域的公海性质及其自由与无碍通行的权利并不因此受到任何影响。上述表述其实已经为大陆架法律制度的核心内容提供了可直接采用的文本,为大陆架法律制度的形成创造了条件。美国政府的这类实践为我们提供了很好的借鉴。

   

   (二)将理念转化为国内法

   

   国际法必须源于国家实践,而国内立法是国家实践的一种,因此,国际法往往源自国内法。从许多国际条约中都可以看到有关国家国内法的影子。例如,有学者指出,国际环境法中的排放交易制度即源自美国的“大气净化法”。关于国家主权豁免问题,基于不同国家的反复实践曾形成了国家及其财产“绝对豁免”的国际习惯法。1952年,美国国务院法律顾问泰特(Lack B. Tate)致函美国司法部提出了“限制豁免”的理念,导致美国国会于1976年通过了《外国主权豁免法》。该法虽首先肯定了国家及其财产享有豁免权,但却随即大量地列举了外国国家及其财产不享有豁免的例外情况,如自愿放弃豁免、从事商业活动以及由于侵权行为而产生损害赔偿请求权等。美国的国内立法随后影响了其他一些国家,英国、加拿大、新加坡等国也都先后通过立法明确表示了限制国家主权豁免的立场。上述国家的国内立法最终推动了主权豁免方面的国际造法程序。1977年12月19日,联合国大会通过了第32/151号决议,建议国际法委员会着手研究国家及其财产管辖豁免的法律,以逐步发展与编纂这方面的规则。在国际法委员会和各会员国的积极努力下,联合国大会终于在2004年12月通过了《联合国国家及其财产管辖豁免公约》(The United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property),并向各国开放签署。“人类命运共同体”理念的制度化也可以从国内立法做起。例如,我们可以考虑利用制订我国“外国投资法”的机会,将我们认为适当的内容先以国内法的形式确定下来,然后再推动其为国际法所吸纳。

   

   (三)借助国际组织的国际造法功能

   

   将“人类命运共同体”的理念转化为国际法的最直接的方式是缔结国际条约。尽管双边条约、区域性条约也是国际法的表现形式,但普遍性国际公约无疑更具有影响力。这不仅是因为国际公约对更多的缔约国具有约束力从而成为普遍性国际法,还因为国际公约可能被视作国际习惯的法典化,从而对非缔约国也产生拘束力。当下,国际公约多由政府间国际组织发起动议、组织谈判并最后由各国签署,而在众多的政府间国际组织当中,联合国的地位尤为重要。当今许多重要的国际公约都是在联合国体系内最终形成的。在联合国组织系统内,安理会可直接作出对联合国会员国具有约束力的决定,因而可以认为其具有直接造法的能力。然而,安理会的决议往往只针对具体事项,因此,这种决议通常被认为是在依据其职能而对《联合国宪章》作出解释。此外,由于《联合国宪章》第五章授予安理会的职责仅限于“维持国际和平及安全”,这也限制了安理会的造法能力。

   

   相比之下,联合国大会虽然不具备造法资格,但它在推动国际公约制定方面的作用却更值得关注。联合国大会将某一议题提交某一委员会进行研究往往是制定国际公约的开端。据日本学者村濑信也的归纳,“作为一种倾向,国际公法传统领域的问题(国家责任、主权豁免)提交给ILC (国际法委员会),而如需要高度专门性技术知识领域的问题(譬如说,外层空间法、海洋法等)则提交特别委员会,其他如政治背景浓厚的问题(如不适用武力、联合国宪章再探讨等)则提交第六委员会下设的特别委员会”。自联合国创立以来,联合国大会在推动国际公约制定方面不俗的表现,致使有学者认为联合国大会“在国际法发展方面具有核心作用”。

   

   中国自恢复在联合国的合法席位以来,积极参与相关国际公约的制订工作。以人权公约制订为例,自20世纪80年代起,中国多次派代表参与国际人权法律文书的起草工作,先后参加了《儿童权利公约》、《保护所有移徙工人及其家属权利国际公约》、《禁止酷刑和其他残忍,不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《个人、团体和社会机构在促进和保护世界所公认的人权和基本自由方面的权利和义务宣言》和《保护民族、种族、语言、宗教上属于少数人的权利宣言》的工作组。中国还积极支持人权委员会关于实现发展权问题的全球磋商,支持将发展权问题作为一个单独的议题在人权委员会加以审议。中国一直是人权委员会关于发展权问题决议的共同提案国。为了将“人类命运共同体”的理念转化为国际法,中国应关注联合国体系内的公约制订机会,提出公约谈判议题,或在已有议题谈判中融入与“人类命运共同体”理念相一致的条款。在人类命运共同体的话语逐渐被各国所接受的情况下,将这一理念融入相关的公约文本是可以期待的。

   

   (四)重视非政府组织在国际造法中的作用

   

   非政府组织没有资格缔结国际条约或以其他方式参与国际法的制订,但却可以在国际条约的制定过程中发挥作用。红十字国际委员会在日内瓦四公约的制订过程中就发挥了极为重要的作用。更多的情况是非政府组织对本国政府参与国际条约制订发挥影响。有学者曾详细分析了日本财界是如何影响日本政府参与TPP谈判的,指出:由日本经济界精英构成的利益集团“在其推行的新自由主义政策与实施的亚太战略的长期政策目标指导下,成功地推进了日本政府参加‘跨太平洋伙伴关系协定’(TPP)的谈判。在推进过程中,财界改善了与执政党的关系,并采用了接触政府与媒体宣传的战略,最终成功地促成日本加入到TPP的谈判之中”。

   

   自20世纪末以来,中国非政府组织得到空前发展并已成为一支重要的社会力量。在此基础上,我们应该鼓励非政府组织走上国际化的道路,并在国际条约的订立过程中发挥积极的作用。非政府组织可以在适当场合传播人类命运共同体的话语,宣传安危与共的理念,乃至提出条约制订议题的建议。中国政府近年来已经注意到非政府组织在全球治理中可以发挥的积极作用。例如,中国政府于2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,提出“继续发挥沿线各国区域、次区域相关国际论坛、展会以及博鳌亚洲论坛”等平台的“建设性作用”,即包含着对非政府组织发挥推动相应的国际规则和国际机制形成的期待。

   

   由于“人类命运共同体”的理念对于国际法的各个领域都具有指引作用,因此,其制度化将是一个渐进的过程。其间,可能会是新制度的产生过程,也可能是原有制度的变更过程。例如,鉴于“人类命运共同体”的理念含有“共商共建”的内涵,因此,在投资者与东道国争议解决制度上,可能需要反思现有“华盛顿公约”所确立的争端解决模式,对投资者直接在“投资争端解决中心”诉东道国的权利加以限制,将某些投资争端,特别是那些事关重大事项的争端交由相关国家协商解决,而不是交由几位仲裁员最终裁定。为此,就需要学界或其他专业人士进行立法设计,以法律术语将方案表达出来。

   

   (本文注释略)


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